Le sens par le chiffre

 La communauté de communes des 3B votera son budget primitif 2006 le 13 mars. Ce soir là, l’énumération des chiffres sera sans doute une nouvelle fois assez fastidieuse à entendre pour les 56 délégués à qui il sera demandé de se prononcer pour ou contre. Pourtant, même si ce n’est pas spontanément perceptible, ce budget fait sens pour notre collectivité. Il a vocation à bien traduire la volonté et l’action collective des 36 communes réunies. C’est pour cela qu’il me semble primordial de tenter de mettre en perspective ce budget avec les choix successifs effectués par les élus. Ceci pour donner toute leur signification aux chiffres et aux engagements proposés. Ce n’est pas si simple. Je recommande même aux lecteurs sensibles à l’endormissement ou sujets aux maux de tête de renoncer à la lecture de cet article. En revanche il peut être utile aux insomniaques. Vos commentaires me permettront sans doute de préciser la prescription. 

Pour commencer il est utile d’analyser les choix fiscaux qui ont été faits depuis la création de la communauté et la part de ce qu’ils ont déterminé dans les orientations prises jusqu’à aujourd’hui par élus. La communauté s’est constituée en 1996 en optant pour la fiscalité additionnelle. C’est à dire que ses ressources allaient provenir des quatre taxes classiques (on les surnomme les quatre vieilles), taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti et taxe professionnelle. Des taux ont été fixés pour ces quatre impôts, additionnels à ceux des communes, pour couvrir les charges transférées lors du contrat initial. Les communes avaient choisi de faire supporter à la communauté leur contribution au syndicat départemental d’incendie ainsi que leur quote-part de participation au Sivom du Sud Charente, pour l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères. Cette opération de transfert s’est accompagnée pour quelques communes d’une réduction d’autant de leur pression fiscale propre, pour ainsi assurer une quasi totale neutralité de coût à leurs ressortissants. Le bonus de budget pour fonctionner et investir étant apporté par l’Etat avec une dotation globale de fonctionnement. Les recettes ont progressé par la suite au rythme de l’évolution des bases taxables pour les impôts, et de l’intégration fiscale pour la dotation de l’Etat. C’est à dire de l’évolution du pourcentage d’impôts collectés par la communauté sur la totalité des impôts collectés par les communes et la communauté réunies. Cet indicateur, aux yeux de l’Etat, a vocation à mesurer le degré de coopération intercommunale atteint. Plus il est élevé, relativement à celui des autres intercommunalités, et plus l’Etat manifeste son soutien par sa dotation.

Dès 1997 la communauté a opté pour un nouvel impôt, la TEOM . La taxe d’enlèvement des ordures ménagères appliquée sur le foncier bâti a remplacé la redevance qui jusqu’alors finançait le coût de l’enlèvement et du traitement des ordures ménagères. Le taux d’impayés lié à une efficacité très faible du système de recouvrement de la redevance a été la principale motivation de ce choix. C’est pendant ces premières années et avec ces ressources que la communauté a pu par exemple aménager la zone d’activité de Plaisance, construire le gymnase près du lycée professionnel agricole, engager une OPAH, rénover sept logements, couvrir le territoire de sentiers de randonnée et réaliser les topo-guides associés. Et puis encore, par exemple, intégrer le village de vacances de Brossac en assumant la totalité des coûts sans rien retenir aux communes cédantes. Une fois (en 1999 il me semble) plutôt que d’augmenter la TEOM les élus ont choisi d’augmenter les quatre taxes pour couvrir l’augmentation de la facture du syndicat départemental de valorisation des déchets ménagers. C’est ce qui explique qu’aujourd’hui encore le coût de la facture ordures ménagères n’est couvert qu’à 60 % par la taxe, le solde étant pris sur la recette des autres impôts et donc maintenant de la seule taxe professionnelle. Ce qui signifie que lorsque le SVDM (devenu QUALITOM) percevra directement la taxe ou la redevance pour se financer, les contribuables auront à faire face à une augmentation substantielle de leur facture. Le budget de la communauté en revanche, se trouvera allégé de la différence entre le produit de la TEOM et le montant de sa participation à QUALITOM.   

En 1999, Jean Pierre Chevènement, alors ministre de l’intérieur, constatant le peu de succès de la taxe professionnelle unique dans les communautés de communes a été à l’initiative d’une loi dite de simplification et de renforcement de la coopération intercommunale. Par cette loi, la taxe professionnelle unique devenait plus attrayante et plus facile à adopter. L’Etat apportant dans la corbeille une dotation bonifiée sensiblement plus importante que celle perçue par les communautés à taxe additionnelle. Et surtout, un simple vote à la majorité simple du conseil communautaire devenait suffisant pour instituer cette redistribution des impôts locaux sur un territoire. Mais pourquoi pousser autant vers la TPU ?  La première motivation était sans doute d’aller vers la suppression de la concurrence entre communes d’une même communauté au regard du taux de taxe professionnelle pratiqué pour attirer les entreprises. En adoptant la TPU, à la fin d’une période de lissage qui peut aller jusqu’à 12 ans, les taux pratiqués par les communes  convergent vers le taux moyen pondéré de leur communauté. La seconde raison, tout aussi essentielle, réside dans l’inégalité de répartition de cette ressource sur un territoire. Bien que la loi ait prévu d’écrêter le produit de la taxe professionnelle pour les communes trop riches en assiette taxable pour en redistribuer alentour l’excédent, les inégalités injustifiées demeurent fortes. Le législateur a d’ailleurs rendu la TPU obligatoire pour les communautés d’agglomération. Pour coller à la logique de la coopération intercommunale, cette taxe professionnelle issue d’entreprises inégalement réparties sur les communes, a bien vocation à être perçue par l’ensemble de la communauté pour financer des équipements et des services destinés à tous les habitants d’un bassin de vie. C’est ce choix juste et ambitieux que la communauté de communes des 3B a fait en 2001 pour un début d’application en 2002. Il faut maintenant entrer dans le détail du mécanisme pour bien comprendre l’impact de ce choix sur les budgets des communes et de la communauté et sur les orientations stratégiques qu’il détermine. En 2002 les communes n’ont perçu que les impôts ménage (FB,FNB,TH) et la communauté la totalité de la taxe professionnelle. Pour les communes la fixation pour leurs impôts des taux de 2001 majorés des taux pratiqués par la communauté en 2001  déséquilibrait profondément leurs ressources antérieures. C’est pourquoi le législateur a prévu que le passage en TPU s’accompagne d’une attribution de compensation pour neutraliser l’impact budgétaire sur la base de l’année N-1, soit 2001 pour ce qui nous concerne. Cette attribution de compensation est définie en Euros courants et n’est pas réévaluée par la suite. Avec ce dispositif, plus la commune avait une recette de taxe professionnelle élevée et plus cette attribution de compensation est importante dans son budget. A l’inverse plus la commune avait une recette faible de TP et plus son attribution de compensation est faible, voire négative. En effet pour quelques communes la récupération des taux pratiqués par les 3B pour les trois taxes (FB,FNB,TH) a augmenté leur produit fiscal par rapport à 2001 puisqu’elles ne percevaient pas ou peu de TP. Mais pour l’application du principe de neutralité budgétaire, elles se sont vues instituer une attribution de compensation négative qu’elles reversent à la communauté. L’attribution de compensation n’étant pas indexée une commune qui reverse se trouve gagnante par le passage en TPU puisque toutes ses recettes continuent de progresser et qu’une de leur charge se déprécie dans le temps. En revanche plus la part de recette représentée dans un budget par l’attribution de compensation est importante et plus la commune est perdante, puisque cette recette est figée en monnaie courante. La commune n’obtenant plus sa progression de recettes fiscales que par l’évolution des assiettes taxables et par l’augmentation de ses taux ménages. L’attribution de compensation dans un budget a donc un effet amortisseur sur la progression des recettes de la commune d’autant plus important qu’il représente un pourcentage élevé des recettes. Et ceci marque une rupture avec la progression connue antérieurement quand la commune percevait la TP qui sur notre territoire était plutôt dynamique. Regardons ce qui s’est passé maintenant pour le budget de la communauté. La recette de TP est passée de  2.695.880 euros en 2001 à 3.453.015 en 2005 soit une progression moyenne annuelle de 6.4 %. Mieux encore, si l’on calcule cette progression sur le produit restant à la communauté après le reversement des attributions de compensation le pourcentage annuel s’élève alors à 17%. En cumulé fin 2005 ce sont près de 2.200.000 d’euros de recettes complémentaires sur quatre ans qui ont été perçues par la communauté tout en ayant réduit le taux de la TP de 13.55 % à 13.13% sur la période. Si l’on corrige ce chiffre d’une progression de 2.5% correspondant à l’inflation, la somme disponible complémentaire pour la communauté s’établit alors à 2.000.000 d’euros. Chacun comprend quand même mieux par ces chiffres ce qu’il faut entendre lorsqu’il est dit que le passage en TPU ralentit la progression des recettes des communes au profit d’une meilleure progression du budget de la communauté. Cette profonde modification de la répartition des ressources fiscales entre la communauté et les communes confère bien sûr une lourde responsabilité à la communauté. Plusieurs cas de figures ont pu être constatés lors des passages à la TPU. Certaines collectivités ont choisi de neutraliser l’impact sur les budgets communaux en instituant une dotation de solidarité, proportionnelle à l’assiette de taxe professionnelle de chacune des communes, afin de reverser la progression du produit de l’impôt perçu. Autrement dit dans ce cas de figure le passage à la TPU a pour seul objectif dans un premier temps de bénéficier de l’effet d’aubaine d’une DGF bonifiée.  Dans d’autres cas plus rares le passage à la TPU s’est accompagné d’un transfert de charges, lié à des équipements et des services d’intérêt communautaire, des communes vers la communauté, pour que les attributions de compensation soient le plus proches possibles de zéro et que les communes ne soient ainsi ni gagnantes ni perdantes. Pour ce qui concerne les 3B la stratégie mise en œuvre pour accompagner ce changement a été plus progressive et elle a vocation à se poursuivre encore longtemps. On vient de voir que le passage à la TPU a pour effet de réduire dans un premier temps la capacité d’investissement des communes. C’est à partir de ce constat que l’année 2003 a été en grande partie consacrée à définir l’intérêt communautaire pour préciser les compétences transférées et tenter de définir les équipements et les services à créer sur le territoire. C’est ainsi qu’à l’automne 2003 les délégués et les communes en adoptant de nouveaux statuts ont engagé la communauté vers la création d’équipements et de services pour la petite enfance. Ce choix après une année de travail en 2004 avec la caisse d’allocation familiale a permis de mettre en place un relais assistantes maternelles dès 2005 et de signer un contrat qui engage la communauté et la CAF pour la création d’une crèche halte garderie de 20 places à Barbezieux, d’une halte garderie de 10 places sur Baignes et de 6 places sur Brossac. Ce projet comprend aussi un lieu d’accueil enfants parents et un centre de loisirs sans hébergement sur les différents lieux. Une architecte vient d’être retenue et la réalisation est maintenant en cours. C’est aussi au cours de l’année 2003 que s’est poursuivi le travail sur le projet de voie verte qui s’est finalisé en 2004 avec déjà un début de réalisation. Il s’est poursuivi en 2005 et se terminera en 2006. Des aménagements complémentaires se feront encore en 2007 et au delà. Juste après la définition de l’intérêt communautaire et l’adoption de nouveaux statuts, à la demande de Barbezieux qui est la commune la plus pénalisée par le passage à la TPU, des transferts d’équipement ont été mis à l’étude. Une demande complémentaire a d’abord été faite auprès de toutes les communes pour leur demander ce qu’elles considéraient être d’intérêt communautaire sur leur commune et qu’elles aimeraient transférer. Ceci de façon à étudier d’une manière exhaustive et équitable toutes les demandes. Des groupes de travail ont été constitués, animés par des secrétaires de mairie volontaires, pour analyser les dossiers, étudier la pertinence communautaire et mesurer l’impact de ces éventuels transferts sur la communauté. C’est ainsi que fin 2004 sont devenus communautaires par la volonté de la presque totalité des 36 communes, le Château de Barbezieux, le centre équestre, le cinéma, les piscines, la salle d’exposition devenue depuis  l’Espinoa et le camping. Pour deux de ces équipements (le centre équestre et le cinéma) des projets d’investissements étaient à l’étude. Ils ont été poursuivis et les plans de financement sont aujourd’hui en cours de finalisation. Des travaux de rénovation pour le chateau sont aussi programmés et la recherche de financements auprès des partenaires est en cours. Ces transferts ont eu aussi pour effet de réduire les attributions de compensation versées. Ceci pour retenir aux communes cédantes ce que leur coûtait (un peu moins) en fonctionnement les équipements transférés et figer ce coût en euros courants dans leur budget.  

C’est seulement avec ce budget 2006 que l’on commence à voir vraiment la concrétisation des investissements sur les équipements devenus communautaires. Pour autant l’effet de redistribution sur tout le territoire du produit de la taxe professionnelle est bien en cours et se poursuit. En 2003 une dotation de solidarité a été instituée, et reconduite depuis, pour un même montant de 130.000 euros. Le premier critère de répartition est l’assiette de TP des communes. Ce choix a été fait pour amortir le choc du passage à la TPU. En revanche un fonds de concours égalitaire a été institué pour toutes les 36 communes de 7500 euros. Plus la commune est petite et plus la somme est proportionnellement importante. Le financement d’une partie du coût des bacs de regroupement a aussi vocation à bénéficier prioritairement aux communes rurales et ainsi réduire, on l’espère, le coût de l’entretien de leur voirie. Le nouvel engagement dans un soutien à la rénovation de l’habitat dès 2006 dans la cadre du PIG départemental et ensuite par une nouvelle OPAH se fera sentir sur tout le territoire. La politique petite enfance concerne bien sûr tout le territoire. C'est aussi le cas pour l'animation culturelle, le service assainissement, le suivi des travaux sur la voirie etc...  

Les choix des élus, la maturation des projets et la mobilisation des financements nécessitent du temps. Le budget 2006 commence seulement à traduire les engagements liés au passage à la TPU en matière d’investissements pour la commune la plus concernée. 2006 doit maintenant permettre, par le travail que vont faire les élus pour établir un plan de référence avec le cabinet conseil Cohéo, de définir un plan d’action cohérent à l’échelle de tout le territoire qui sera mis en œuvre conjointement par les communes et la communauté pendant les 10 ans à venir.

 L’incidence de la TPU mobilisera encore la communauté bien au delà du relais d’investissement qu’elle assure maintenant sur les équipements devenus communautaires. Certains services ou équipements existants seront sans doute encore à étudier au regard de leur éventuel intérêt communautaire.