L’assemblée des communautés de France (ADCF) présentait hier la loi de finances 2006 et ses incidences sur les ressources de l’intercommunalité, à la maison de la chimie à Paris. Le grand sujet du jour était bien sûr le plafonnement de la taxe professionnelle, pour toutes les entreprises, à 3.5% de leur valeur ajoutée.
On se souvient des vœux 2004 de Jacques Chirac qui avait surpris son monde en annonçant la fin de cet impôt inadapté. La commission Fouquet dont les débuts des travaux ont été difficiles avait semble t’il obtenu un assez large consensus pour faire évoluer l’assiette de la TP vers la presque seule valeur ajoutée. Mais patatras, l’arrivée de Dominique de Villepin à Matignon a mis un terme à cette solution. L’assiette actuelle de la taxe professionnelle a été confirmée et c’est le plafonnement pour toutes les entreprises, sans condition de chiffre d’affaire, à 3.5%, qui a été retenu. Il faut regarder cet autre bouclier fiscal de deux points de vue.
Le premier, celui de l’entreprise, est plutôt positif. Malgré le maintien d’une assiette anti-économique (les investissements en valeur d’origine) toutes les entreprises (sauf trois ou quatre très grandes qui subissent un plafonnement de leur dégrèvement) ont la garantie que leur contribution ne dépassera pas 3.5% de leur valeur ajoutée. Ce plafonnement existe déjà depuis 1980 mais avec une fourchette de 3.5% à 4% selon le chiffre d’affaire. Avec une particularité, c’est qu’il était calculé sur la base des taux pratiqués par les collectivités en 1994. La part de taxe professionnelle liée à la hausse des taux depuis cette date n’était pas plafonnée. Donc pour les entreprises c’est simple et plus favorable qu’avant. Et puis malgré une assiette inchangée c’est bien de valeur ajoutée que l’on parle avec en filigrane, on va le voir, le projet que la future hausse des taux des collectivités conduise toutes les entreprises à payer 3.5% de leur valeur ajoutée en taxe professionnelle. Ainsi le rééquilibrage des contributions entre les entreprises industrielles fortement taxées et les entreprises de service plus faiblement imposées se fera sous la pression des nécessités fiscales des collectivités. Il sera alors possible sans trop de dommages, de modifier l’assiette de la taxe professionnelle. Le passage d’une assiette à l’autre de façon trop brutale aurait conduit à des transferts immédiats de contribution très violents. Cette rupture menaçait d’être à la source d’un grave conflit entre les entreprises à forte valeur ajoutée, mais jusqu’alors faiblement imposée en TP, et le gouvernement. Il se dit d’ailleurs que le premier ministre a pris sa décision après avoir reçu le président de la CGPME dans son bureau.
Du point de vue des collectivités il en va tout autrement. C’est peu de dire que ça tousse fort. En effet si c’est simple pour les entreprises çà l’est beaucoup moins pour les collectivités.
Le changement principal qui semble insupportable aux collectivités est le suivant : à compter de 2006 une collectivité n’obtiendra un produit fiscal complémentaire par la hausse du taux de sa taxe professionnelle que dans la limite de la réserve de contribution disponible, comprise dans les 3.5% de valeur ajoutée, des entreprises de son territoire. Jusqu’à ce jour une collectivité obtenait en recette de taxe professionnelle le produit de l’assiette taxable par le taux voté. L’entreprise obtenait de l’Etat le remboursement de son dégrèvement lié au plafonnement sur sa valeur ajoutée. Ce plafonnement était sans incidence pour la collectivité, c’est l’Etat qui le prenait en charge. La donne est changée. l’Etat fige sa contribution tout en prenant en charge plus que précédemment, au seul profit des entreprises, en abaissant le seuil du plafonnement à 3.5 % sur la base du taux 2005 ou, s’il est inférieur, du taux 2004 majoré de 5.5% pour les communes ou communautés, de 7.3% pour les départements et de 5.1% pour les régions. Ceci pour pénaliser dès maintenant les collectivités qui ont le plus fortement augmenté leur taux en 2005. En clair lorsqu’une collectivité augmentera son taux, elle ne saura pas le montant du produit supplémentaire à percevoir. Elle ne connaîtra sa majoration de recette qu’un an au moins après avoir augmenté son taux. Comme entre temps elle aura inscrit à son budget un produit théorique elle sera amenée à reverser le produit qu’elle pensait à tort percevoir. Pas facile de monter un budget nécessitant des recettes supplémentaires dans ce cadre. L’exemple qui panique les collectivités est le suivant : une collectivité voit son assiette de taxe professionnelle baisser à la suite de fermetures d’entreprises et choisit d’augmenter son taux de taxe professionnelle pour au moins maintenir ses recettes alors que 90% de son assiette de taxe subit déjà le plafonnement à 3.5% de la valeur ajoutée. Cette collectivité ne peut pas compenser sa perte par la hausse de son taux de TP. Si cette collectivité est en TPU elle n’a d’autre choix, si elle ne peut pas réduire ses dépenses, que d’adopter une fiscalité mixte et de collecter son supplément de recettes auprès des habitants (TH,FB,FNB). Il faut quand même reconnaître que pour les collectivités qui perçoivent de la TP le brouillard s’épaissit nettement.
La quasi totalité des participants à cette journée d’information, à la tribune ou dans l’amphi étaient très remontés et en opposition avec cette nouvelle disposition de la loi de finances 2006. Paradoxalement, je trouve cette nouvelle règle du jeu plutôt pertinente au regard de la situation antérieure et dans la perspective d’évoluer vers une base constituée principalement par la valeur ajoutée pour la taxe professionnelle.
La première question à laquelle il faut répondre est la suivante : cela a t-il du sens et est-il acceptable de limiter la contribution d’une entreprise à un pourcentage de sa valeur ajoutée pour ce qui concerne la taxe professionnelle ? Il me semble que oui et le principe en a d’ailleurs été institué en 1980 sans qu’il ait été remis en cause jusqu’à ce jour. La commission Fouquet était parvenue semble t-il à un consensus pour asseoir la TP sur la valeur ajoutée. Cette évolution peut-elle s’imaginer sans limiter la part de valeur ajoutée qui peut-être prélevée ? Je crois que non. D’ailleurs la logique de l’assiette actuelle bien que différente conduit à la même conclusion. Le postulat est le suivant : la TP est une charge fixe de l’entreprise fondée sur ses immobilisations et la valeur locative de ses immeubles. Ces bases sont censées être un bon indicateur de la consommation de l’entreprise en équipements et services publics qu’elle doit participer à financer. Pour autant cette conception a quand même conduit le législateur à mettre un plafonnement dès 1980 sur un autre indicateur, la valeur ajoutée. En effet il n’y a pas corrélation entre le montant des immobilisations et la valeur ajoutée produite par une entreprise, et c’est quand même la valeur ajoutée qui permet de payer la taxe professionnelle.
Si l’on s’accorde pour fixer des limites à un prélèvement sur la richesse créée, qui de l’Etat ou des collectivités doit en subir les conséquences ? Jusqu’à l’an passé nous étions dans une situation un peu étrange. Pour que les collectivités puissent percevoir le produit fiscal voté et que l’entreprise ait une contribution plafonnée, l’Etat versait à la collectivité le produit attendu par elle mais non versé par l’entreprise. Cette situation pouvait conduire dans un cas extrême à ce que dès lors que toute l’assiette TP d’une collectivité était plafonnée l’augmentation du taux par la collectivité devenait un droit de tirage illimité sur l’Etat seul ! Cette augmentation devenait ainsi indolore au contribuable a qui elle s’adressait. On peut comprendre que l’Etat ait souhaité mettre un terme à cet engrenage pervers. La question qui peut bien sur faire débat c’est de savoir quel est le bon taux pour le plafonnement.
Maintenant qu’en est il pour les collectivités de devoir tenir compte d’une ressource fiscale plafonnée pour gérer ses ressources ? De mon point de vue c’est une donnée d’encadrement de l’impôt qui garde tout son sens même dans le cas ou il contraint uniquement les collectivités sans l’Etat. Je trouve surprenant d’avoir entendu des cris d’orfraies dans la salle pour dire que l’on coupait le lien entre le développement économique et la collectivité percevant la TP. Il me semble que c’était plutôt le cas avant ou la collectivité pouvait imposer sans se soucier de l’évolution de la valeur ajoutée produite par les entreprises de son territoire. Cette nouvelle donne oblige c’est vrai à gérer la collectivité en fonction du produit qu’elle est sûre de percevoir et de n’engager les ressources complémentaires liées aux hausse de taux que lorsqu’ils sont confirmés. Et en cas de baisse de ressources liée à la diminution de l’activité économique c’est aux habitants qu’il faudra s’adresser ou bien baisser les dépenses pour s’adapter à la nouvelle situation. Je suis toujours surpris d’entendre des élus considérer que les taux d’imposition ont vocation à fluctuer et presque toujours à la hausse. La justification systématique des hausses d’impôts par la mise en place de nouveaux services a peut-être un peu trop bon dos et il faudrait pouvoir en vérifier facilement la réalité. Il a été pourtant rappelé lors de cette journée que la somme des valeurs ajoutées correspondait au produit national brut du pays. Faire évoluer les prélèvements à taux constants en fonction du PNB est assez cohérent. Augmenter un taux est une décision bien entendu légitime pour une collectivité (il n’y a pas de taux de référence) mais la justification doit en être précisément expliquée.
Il y a en revanche des effets très pervers à toute cette évolution. Il semblerait que l’on risque d’assister à une course à l’augmentation de TP par les différentes collectivités collectrices pour prendre avant l’autre le disponible avant plafonnement. Il demeure heureusement une protection à cela par la liaison entre les taux ménages et la TP. Cette liaison me semble à maintenir pour la Région et le Département. En revanche les communautés d’agglomération ou les communautés de communes à TPU devraient me semble t’il être libérées de cette liaison en ce sens que ce sont les communes qui ont seules le pouvoir de faire évoluer les taux ménages qui à ce jour déterminent les possibilités d’évolution de taux de TP des communautés sans fiscalité mixte. Et puis comme l’objectif est bien de rééquilibrer les contributions entre entreprises de différents secteurs à concurrence de 3.5% de leur valeur ajoutée il serait judicieux de privilégier l’intercommunalité pour cela. J’ai cru comprendre qu’une solution de ce type était à l’étude. Bon tout çà est très compliqué et fait usine à gaz, pourtant je crois que cette disposition de la loi de finance représente un réel progrès et précède de nouvelles évolutions plutôt logiques sur le fond et plus en accord avec la commission Fouquet qu’on ne le dit. Le changement de comportement des collectivités au regard de ce prélèvement qu’induit ce butoir sera, je l’espère, profitable et suscitera peut-être une écoute plus attentive à la réalité économique et aux possibilités qu’elle donne aux collectivités pour leurs projets.
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